本報記者 王亦君《中國青年報》(2014年12月15日06版)
  儘管《慈善法》已經列入十二屆全國人大常委會立法規劃第一類項目,但是無論是官員還是學者,目前都不能給出《慈善法》出台的明確時間表。
  從2014年4月26日到12月1日,由清華大學NGO研究所、北京大學非營利組織法研究中心共同發起,明德公益研究中心承辦的“慈善立法半月談”總共舉辦了13期,開展了關於慈善立法的開放學術討論。
  今天下午,在這13期沙龍討論和研討的基礎上,首部慈善立法專家建議稿公佈。
  從2005年民政部提出慈善法立法建議開始,《慈善法》已經在漫長的立法道路上躑躅了近十年。
  立法步伐明顯加快出現在2013年11月,慈善法被列入十二屆全國人大常委會立法規劃,並最終確定由全國人大內務司法委員會牽頭起草。
  2014年2月24日,全國人大內務司法委員會召開慈善事業立法領導小組第一次全體會議,列出了立法時間表和路線圖。
  全國人大常委會委員、中華慈善總會副會長、中國人民大學教授鄭功成曾經介紹說,根據初步計劃,2014年的主要工作任務是開展廣泛調研,召開專題會議,在充分調研與聽取各方意見的基礎上,借鑒國外慈善事業發展的經驗,爭取在年底形成正式的法律草案稿。如果進展順利,預計2015年上半年可以提交審議,即進入正式立法程序。
  目前,已經至少有五個版本的立法建議稿在起草中。據中國青年報記者瞭解,《慈善法》出台一再推遲,是因為各界對慈善問題的看法還存在很多分歧和爭論。
  據瞭解,我國現行慈善方面的立法已經有1999年的《公益事業捐贈法》,和規範我國三種社會組織——基金會、社會團體、民辦非企業單位登記、註冊和基本行為的三個行政法規。
  在今天的專家建議稿發佈會上,學術界較為一致的觀點是,現在要制定的《慈善法》應該超越這些,成為一部基本法,對慈善的組織、行為,以及如何培育、扶持和監督慈善組織,促進中國慈善事業的真正大發展,作出明晰準確的法律規定。
  誰來籌集慈善資源
  目前,我國有很多籌募善款的主體,第一就是政府,遇到重大災害,民政部門和有政府背景的機構籌集的資源較多。其次是人民團體如工青婦組織,還有由國務院機構編製管理機關核定、並經國務院批准免於登記的團體,包括相關的事業單位。第三是有政府背景的正式登記註冊的社會組織。在這些之後,才是那些登記註冊的民間社會組織。第三和第四項加起來,據2013年的統計,為54.1萬個。而第一、二項有很多基層組織,總量據測算有近千萬個。第五是企業,包括國企和民企。最後,還有未登記註冊的民間組織及個人。
  中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團認為,這些募捐主體之間是存在矛盾的。每逢大災籌款,這個矛盾就凸顯出來。從1998年的特大洪災始,政府就以文件等方式要求民間將募款匯繳到中國紅十字會和中華慈善總會兩大家。這個匯繳制度在2010年青海玉樹地震時升級,有關部門讓所有抗震捐款(包括紅會和慈善總會的部分)全部統一上繳給青海省政府,引發公益慈善界上書陳情,後未執行。2013年4月蘆山地震之後,民政部迅速發出通知,籌款無需匯繳,各個慈善組織自己負責善款的募集和公開。
  楊團表示,在慈善立法中要討論的是,誰有募集慈善資源的權利?如要避免多頭募捐和提高籌款效率,應該怎麼做?政府有權要求公眾募捐歸自己或者自己指定的組織統籌安排嗎?這算不算侵犯了其他社會組織主體的募款權利?
  另一大爭議,是募款的手段。自2006年起,各地方政府開始積極倡導慈善募捐,採用行政手段,下文件要求機關、企事業單位為本地慈善會捐款,政府官員帶頭捐款,導致機關各層級不得不上行下效,甚至出現按行政職級定捐款標準、自動看齊的現象。一些民營企業也不得不看領導面子而捐款。這種做法儘管使得地方慈善會的口袋鼓了,但是由此形成的捐款行政化的社會風氣,對於慈善的民間性、自願性是重大傷害。
  要解決慈善資源由誰來籌集這個問題,必須用法律明確。北京大學非營利組織法研究中心主任金錦萍表示,什麼樣的組織在滿足什麼條件時可以進行公募,對於公募行為應有什麼樣的約束,在專家建議稿中都做出了明確規定。
  慈善行為由誰規範
  楊團認為,《慈善法》必須對慈善行為依法規範,明確規定哪些行為是不允許的。她舉例說,河南宋慶齡基金會2011年就被媒體曝光,用高額利息吸引農民購買“公益醫保”,然後用這筆錢投資房地產等。“這已經完全不是慈善了。但是,媒體曝光後,究竟誰來核查和對這種組織進行製裁?沒有法律規定,致使這麼嚴重的問題,只是網絡炒一下就銷聲匿跡了。”
  還有慈善機構內部管理上的違規、違法行為,如欠繳員工社保費用,並非惡意,實屬無奈。因資源太少,工資都發不出等,這類事情應該如何處理?再有,網絡時代,個人在網上發起救助個人的募捐活動,其資金的籌集、使用,究竟如何監管?
  金錦萍介紹說,在慈善法專家建議稿中,專設法律責任一章,詳細規定了不具備募捐主體資格的組織擅自募捐的法律責任、改變捐贈財產的性質和用途的責任、違法享受稅收優惠的責任、政府部門違反信息公開義務的責任等。
  公益慈善組織應該公開哪些信息
  公益慈善組織可以接受社會捐贈或向社會募集資金、享受減免稅待遇等,因此,有必要詳細公開相關信息。中國青年報記者註意到,近年來,在幾次公益慈善組織的信任危機中,社會上形成了一種共識:公開透明是公益組織的生命線,是贏得公眾、捐贈人信任的基礎。
  根據清華大學公共管理學院副教授賈西津的觀察,基金會行業自律組織——基金會中心網上採集的基金會信息公開有三個層面,最初級的層面就是公開基金會年度報告和年檢報告,在公眾最為關心的捐贈信息上,主要包括接受了誰的捐贈、誰捐贈了多少錢,這是最基本的信息公開,如果沒有這些信息,就無法通過民政部門的年檢。
  第二層面的信息公開,就是公開接受的捐贈總額有多少,公開工作報告,披露進行的公益項目情況。
  第三個層面的信息公開,是公開審計報告和公益項目評估報告,不僅公開接受了多少捐贈,而且公開接受捐贈的用途是定向還是非定向。
  目前,絕大部分公益慈善組織,只能做到第一層面的信息公開。
  金錦萍認為,在一些公益慈善制度發展比較成熟的國家中,對信息公開幾乎沒有強制性。決定信息公開的程度、範圍,只有一個標準:就是能夠享受多少稅收優惠政策。享受的越多,信息公開的要求就越高,這體現了權利與義務對等的原則。
  金錦萍舉例說,“在美國,一個公益組織如果去申請免稅資格時,美國的聯邦稅務局會給你一大堆表格,填好這些表格要花好幾個工作日,所填的信息全部上網公開。如果你不要免稅資格,只要公佈年報就可以了。”
  金錦萍表示,正是由於這些原因,這份慈善法專家建議稿沒有對從事公益慈善行為的社會組織的信息公開作出專門規定。對中國的公益慈善組織來講,要獲得公眾支持,只強調信息公開是不夠的,因為組織本身執行能力很差,沒有很好的公益項目,公開只能讓公眾失望。
  賈西津認為,在公益慈善發展比較成熟的國家,公益慈善組織信息公開不亞於上市公司的信息披露標準,“信息公開最重要的就是詳細,特別是資金的進入和流出,這需要有很專業的技術支撐,也需要有相當的成本投入。”
  本報北京12月14日電  (原標題:《慈善法》究竟要解決哪些問題)
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